破解城市更新难题，江苏创新政策激活焕新动能

近日，江苏省人民政府办公厅印发《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》（苏政办规〔2026〕2号），旨在深入贯彻中央关于城市工作的重要论述，落实党中央、国务院决策部署，进一步加强改革创新、突破堵点难点，更大力度支持城市更新行动，促进城市高质量发展。该政策自2026年6月4日起正式施行，有效期长达五年。

随着城市化进程的深入，城市发展已从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的阶段。城市更新不仅是对城市物理空间的改造，更是对城市功能、产业结构、生态环境、文化传承等多维度的系统性优化。江苏省此次出台的政策，正是在这一背景下，为解决城市更新中的规划、土地、资金、审批等关键问题提供了系统性的解决方案。

优化规划管理，提升空间品质

规划是城市发展的蓝图。此次政策在规划管理方面提出了多项创新举措，旨在提升规划的弹性和适应性。首先，政策明确详细规划可依据国土空间总体规划分区主导功能，优化中心城区用地布局，提升存量更新品质。这意味着在确保城市主导功能不变的前提下，允许对城市绿线、蓝线、黄线等控制线的位置、边界和形态进行优化调整，这为解决历史遗留问题和适应新发展需求提供了空间。

其次，政策强调增强规划指标的适应性。针对人口结构变化趋势，教育、养老、托育等公共服务设施的配置标准和空间布局将进行适应性优化。对于更新项目，若规划指标无法达到现行标准，可依据省城市规划管理技术规定，按不低于现状条件进行优化完善。这一举措体现了“以人为本”的发展理念，确保城市更新能够更好地满足居民的实际需求。

此外，政策还提出了优化容积率管理、完善规划调整机制等措施。鼓励各地制定以民生公益贡献为导向的容积率奖励政策，支持探索容积率转移平衡机制。对于实施公共服务和基础设施、老旧住宅成套化改造等更新项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑面积可不受规划容积率指标制约。这无疑将极大激发市场主体参与城市更新的积极性，推动更多民生项目的落地。

完善供地政策，激活土地价值

土地是城市更新的核心要素。为破解土地供应难题，政策在供地方式、用地功能、混合开发等方面进行了全面优化。在供地方式上，工商业用地可采用弹性年期出让、长期租赁、先租后让等形式供应，符合《划拨用地目录》且只有一个意向用地者、原土地使用权人申请有偿使用的，可协议出让。这为不同类型的企业提供了更多选择，降低了初期投入成本。

政策还鼓励用地功能兼容，支持在详细规划明确地块主导用途基础上，兼容一定比例其他功能。各地可细化兼容正负面清单和比例管控要求，经自然资源部门认定符合正面清单的，无需调整详细规划、可不增收土地有偿使用价款。这一举措将有效提高土地利用效率，促进产业融合发展。

在混合开发利用方面，政策明确混合用地在详细规划中采取地类组合表达，具体比例可在规划条件中明确。供应方式按主用途确定，主用途依据建筑面积占比确定。以有偿使用方式供应的，按不同用途分别评估地价，合同中列出各用途地面地价、楼面地价和总价。这为城市更新中的复合型项目提供了明确的操作指引。

此外，政策还支持建筑功能和土地用途的合理转换，鼓励联动成片开发，合理确定使用年期，优化地价计收规则。特别是对于工业用地，出让底价可按不低于基准地价70%且不低于成本价的原则确定，支持“零增地”技改、“工业上楼”，现有工业用地增加容逐率的，不再增收土地价款。这些措施将有力推动产业升级和空间集约利用。

创新产权与融资，破解实施难题

产权归集和资金筹措是城市更新项目实施中的两大难点。为此，政策在创新产权归集和不动产登记方式、拓宽融资渠道方面提出了多项突破性举措。

在产权方面，政策明确历史遗留问题按照国家、省和各地已有化解政策妥善处置后予以登记。对于涉及多产权主体的更新项目，由产权人依法共同决议确定实施主体归集产权，可将原按份共有变更为共同共有。同时，优化不动产登记服务，对混合兼容复合利用的，可按不同用途、分空间层次设权；项目投资额未达25%的，可先行办理转让预告登记。这些措施将有效降低产权整合的交易成本和法律风险。

在融资方面，政策提出加大财政资金支持，统筹省级城建领域相关专项资金，创新财政资金支持方式，运用“拨改投”，放大乘数效应。同时，发挥地方政府专项债券优势，支持符合条件的城市更新项目建设。

更重要的是，政策支持探索可持续投融资模式。鼓励支持各地探索市政基础设施等领域资产评估，遴选具有稳定收益回报率的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等资产证券化产品。对于有经营性收益、收费明确的使用者付费基础设施项目，允许采取特许经营模式，鼓励社会资本投资。这将有助于建立“造血”机制，形成城市更新的可持续发展模式。

落实税费优惠，鼓励多元参与

为降低城市更新成本，政策明确了一系列税费优惠政策。对在城市更新项目中提供公益性设施、促进产业转型升级的，符合税收优惠条件的，减免土地增值税。对符合条件的城中村改造项目，适用现行棚户区改造有关税费支持政策，可免征改造安置住房相关的城镇土地使用税、印花税、城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金。

同时，政策鼓励多元主体参与城市更新。支持地方探索建立“申请制”老旧住房自主更新实施机制，运用提高容积率、增配公共服务设施、提供财政补贴等方式支持自主更新。支持市场主体以收购产权、联合参与等方式实施更新，鼓励各地搭建城市更新项目推介平台，引入更多市场主体参与。

此外，政策还强调推动国有资产盘活利用，整合闲置房产土地用于高校学生宿舍、养老托育、社区服务等公益场所及文旅消费、社区商业、数字文创等经营性场所。这不仅能够提升国有资产的使用效率，还能为城市更新注入新的活力。

优化审批流程，提升行政效能

高效的审批服务是项目顺利推进的重要保障。政策在优化审批流程方面提出了多项简化措施。实行建设工程规划许可豁免制度，省级层面制定豁免建议清单。建立城市更新项目施工图审查分类管理机制，探索实施自审承诺制，推动施工许可与消防设计审查合并办理。鼓励各地探索建立与简易低风险、微更新相适应的施工许可豁免制度。

针对既有建筑改造，政策明确原竣工验收备案证明可作为办理审批审查手续的房屋合法性证明材料。涉及功能改变、符合规划许可豁免办理规定等情形无需办理规划许可的改造项目，可依据经批准的项目实施方案直接办理施工图审查、施工许可、消防审验等手续。这将大大缩短项目前期准备时间，加快项目落地速度。

江苏省此次出台的《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》具有很强的系统性、创新性和可操作性。政策从规划、土地、产权、资金、税费、审批等多个维度协同发力，为城市更新行动提供了全方位的政策支持。这不仅有助于解决当前城市发展中存在的突出问题，提升城市功能品质和人居环境，也将为全国城市更新工作提供有益的探索和借鉴。随着政策的深入实施，江苏的城市面貌将迎来新的变化，城市发展的活力和竞争力将进一步增强。