江苏破解城市更新难题的新路径

在城镇化进程迈向高质量发展的关键阶段，城市更新已成为提升城市品质、改善民生福祉、激发投资活力的核心引擎。然而，资金从哪来？产权怎么算？审批怎么办？这些长期困扰基层的“老大难”问题，往往成为项目推进的“拦路虎”。近日，江苏省政府发布《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》（以下简称《政策措施》），以23条“实举”精准破题，构建起覆盖城市更新全链条的政策保障体系，为全国城市更新工作提供了可复制、可推广的“江苏方案”。

破除堵点：23条实举构建全链条政策闭环

此次出台的《政策措施》并非简单的政策叠加，而是紧扣城市更新实践中反映最集中、诉求最迫切的政策堵点，逐一提出有针对性、可操作的解决方案。文件涵盖7个部分、23条具体措施，聚焦规划、土地、产权、资金、税费、多元参与和审批等关键环节，构建起从要素保障到主体赋能再到流程优化的完整政策链条。

全链条政策供给是本次《政策措施》的一大亮点。江苏省自然资源厅副厅长李闽表示，新政将全链条解决城市更新中规划编制、土地供应、地价计收、许可管理、产权归集和用途转换等方面的难点堵点问题。例如，通过规划编制的弹性和灵活采用协议出让等供地方式，保障项目“进得来”；通过创新产权归集和不动产登记方式，引导居民和社会主体多元参与，保障项目“落下来”；通过畅通市场化融资渠道、优化审批流程，保障项目“动起来”。

针对更新改造中面临的复杂产权问题，《政策措施》提出优化产权归集、不动产登记服务等支持政策。在产权归集配置上，既明确历史遗留问题可按照相关化解政策妥善处置后予以登记，也提出更新启动时、更新过程中和更新完成后的产权归集与析产具体操作路径。此外，新政还提出增加容积率支持老旧住房自主更新、实行规划许可豁免制度、简化规划许可审批流程等支持措施，进一步提高规划和土地政策在城市更新应用场景中的适用性。

民生为本：从“住有所居”到“住有优居”的品质跃升

城市更新的出发点和落脚点，始终是人民群众的获得感、幸福感和安全感。《政策措施》将改善群众居住条件、提升城市功能作为政策发力点，突出以人民为中心的发展思想。

在老旧住房改造方面，新政支持老旧住宅成套化改造，鼓励运用提高容积率、增配公共服务设施、允许缴存人家庭提取住房公积金并提高贷款额度、提供财政补贴等方式支持老旧住房自主更新。这些措施不仅有助于改善居民的居住环境，还能通过提升房屋价值，让居民共享城市发展的红利。

江苏省国资委副主任何元胜介绍，盘活国有企业存量低效闲置的房产、土地，不仅是提升国企经营质效的重要途径，还与城市功能完善、产业集聚发展、住房安居保障、民生服务提升等密切相关。通过城市更新，可以将这些低效资源转化为公共服务设施、保障性租赁住房等，更好地服务于民生需求。

此外，新政还聚焦提升空间品质，支持老旧厂房更新项目采用消防查验报告替代竣工验收报告，优化消防审验流程。这不仅降低了更新改造的成本，也为老厂房注入新活力，使其成为文化创意、科技创新等新业态的承载空间，实现城市功能的迭代升级。

资金破局：多元化融资渠道破解“钱从哪来”

资金保障是城市更新的重要支撑，“钱从哪里来”直接关系到项目能否落地见效。《政策措施》提出，既要积极争取和用好各级财政资金，又要激发经营主体活力、引导社会资本参与，多元化拓展融资渠道。

在财政资金方面，鼓励统筹省级相关专项资金，创新运用“拨改投”方式，发挥专项债券“自审自发”试点省份优势，支持符合条件的城市更新项目建设。这为项目提供了稳定的资金来源，也提高了财政资金的使用效益。

在市场化融资方面，新政支持探索发行市政基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），对有经营性收益、使用者付费明确的项目允许采取特许经营模式，用好政策性金融工具补充城市更新项目资本金。这些创新举措，为社会资本参与城市更新提供了畅通的退出渠道和合理的回报预期，能够有效撬动更多社会资本投入。

同时，积极落实税费优惠政策。对在城市更新项目中提供公益性设施、促进产业转型升级、符合税收优惠条件的，减免土地增值税。对符合条件的城中村改造项目，适用现行棚户区改造有关税费支持政策，可免征改造安置住房相关的城镇土地使用税、单位和个人印花税，可免征城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金。这些“真金白银”的优惠，切实降低了项目成本，为城市更新注入了强劲动力。

激发活力：鼓励地方首创，探索片区统筹新模式

城市更新是一项复杂的系统工程，需要因地制宜、分类施策。《政策措施》明确表示，鼓励发挥基层首创精神，赋予地方更多自主探索空间。这一导向，给了地方更大的积极性和因地制宜的可能性。

无锡市住房城乡建设局副局长李先光介绍，无锡探索片区统筹，通过区域整体平衡、片区统筹运作，推动基础设施提升与优质资产更新运营相结合。例如，无锡火车站及周边街区更新改造总占地面积约1.5平方公里，以火车站为枢纽、运河为纽带，整体激活老城厢繁华烟火气和人文新风貌。近3年，无锡共动态谋划储备包含39个综合更新片区、476个项目的城市更新项目库，拉动多元主体总投资近1600亿元。

盐城市则在存量更新时代，创新探索“收储租”等柔性路径。在更新渎上·老西门城中村片区时，政府收储改造少部分闲置房屋，以政府主导的小样本示范项目为牵引，吸引当地居民自主更新和社会资本参与，增加超1500平方米沿街经营面积，20余家特色小店入驻，实现了从“大拆大建”到“微改造、精提升”的转变。

江苏正一体推进高质量开展城市更新三年行动计划、城市更新项目库建设，同时建立重点项目挂钩联系工作机制，协调解决项目推进中的具体问题，推动政策精准对接。这些探索实践，不仅为江苏城市更新积累了宝贵经验，也为全国城市更新工作提供了有益借鉴。

以政策创新引领城市高质量发展

江苏省出台的23条城市更新支持政策，是一次系统性、集成性的政策创新，也是一次刀刃向内、破除体制机制障碍的改革实践。从破解规划、土地、产权等“硬约束”，到解决资金、税费等“实问题”，再到鼓励地方探索“新路径”，新政构建起全方位、多层次的政策保障体系，为城市更新注入了强劲动力。

可以预见，随着这些政策的落地实施，江苏的城市面貌将迎来新的变化，城市功能将更加完善，人居环境将更加宜居，产业发展将更具活力。这不仅是对“人民城市人民建，人民城市为人民”理念的生动践行，也为全国城市更新工作提供了可复制、可推广的“江苏样板”。在政策创新的引领下，城市更新必将成为推动城市高质量发展、创造人民高品质生活的重要引擎。