城市更新大潮开启：中央定调400亿资金支持

2025年8月28日，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）正式发布，标志着中国城市发展进入一个全新的历史阶段——从“大拆大建”的增量扩张时代，全面转向以“存量提质增效”为核心的城市更新时代。这一政策信号不仅为城市发展模式划定了新坐标，更释放出前所未有的政策红利与投资机遇。一场涉及110亿平方米存量空间、撬动数万亿级资金的城市革命，正在悄然拉开序幕。

一、从“造城”到“更新”：城市发展的历史性转折

过去几十年，中国城镇化以惊人的速度推进，城市版图不断向外扩张。然而，随着城镇化率增速放缓——从20102020年的年均1.39个百分点，下降至20202023年的0.76个百分点——外延式增长已接近极限。中国城市规划设计研究院院长王凯指出：“外延扩张已经基本结束，城市发展必须转向内涵式、质量型、可持续的新路径。”

《意见》明确指出，我国城镇化正由快速增长期进入稳定发展期，城市发展重心从“增量扩张”转向“存量提质”。这意味着，未来城市建设不再依赖“摊大饼”式的土地开发，而是聚焦于对现有城市空间的功能优化、环境改善和品质提升。这一转变不仅是物理空间的改造，更是发展理念的深刻变革。

二、五大转变引领高质量发展新理念

《意见》提出了推动城市高质量发展的“五大转变”，为城市更新提供了系统性指导：

1.转变发展理念：从“以地为本”转向“以人为本”，更加注重居民的生活体验与幸福感；

2.转变发展方式：强调集约高效利用土地资源，避免粗放式开发；

3.转变发展动力：鼓励城市走特色化、差异化发展道路，避免“千城一面”；

4.转变工作重心：从重建设转向重治理，提升城市管理与公共服务能力；

5.转变工作方法：强化统筹协调，打破部门壁垒，实现规划、建设、管理一体化推进。

目标清晰：到2030年，现代化人民城市建设取得重要进展；到2035年，基本建成宜居、韧性、智慧的现代化城市。这不仅是空间形态的升级，更是城市治理能力与居民生活质量的全面提升。

三、400亿奖补资金+20个示范城市：政策红利密集释放

为推动城市更新落地，中央释放出空前政策支持。在2025年7月召开的中央城市工作会议上，“城市更新”首次被写入城市工作总体要求。会议明确：2025—2026年，中央财政将再安排400亿元奖补资金，并新增20个城市更新示范城市。

这笔资金将重点支持老旧小区改造、基础设施升级、历史文化保护、生态修复等项目。同时，多部门协同发力，构建多元化资金支持体系：包括预算内投资、专项债、政策性银行贷款、财政补助、税费优惠以及金融机构信贷等，形成“组合拳”破解融资难题。

四、创新模式破局：REITs、EOD与金融工具齐发力

城市更新项目普遍面临“前期投入高、回报周期长”的困境，传统融资渠道难以持续。为此，创新投融资模式成为关键突破口。

“专项债+EOD+社会资本”模式正成为主流路径。EOD（生态环境导向开发）通过“生态修复+功能开发”联动，将环境价值转化为经济收益，反哺前期投入。例如，西安幸福林带项目采用PPP+TOD模式，不仅缩短工期9个月，日均客流量达4.8万人次，成为城市活力新地标。

更引人注目的是REITs（不动产投资信托基金）的突破。2025年2月，华夏金隅智造工场REIT作为国内首单以城市更新项目为底层资产的公募REITs成功上市，公众认购热情高涨，募集金额高达403.87亿元，显示出资本市场对城市更新资产的高度认可。REITs的推广，有望打通“投资—运营—退出”的完整闭环，吸引更多社会资本参与。

五、地方实践：上海、广州、西安的探索样本

各地已在城市更新领域展开多样化探索：

上海康健路341弄项目采用“原拆原建”模式，通过增加容积率平衡成本，居民回迁周期仅8个月，